胃/食管癌

个中原因可能是，相比于改善政治过程，违宪审查所代表的法治路径既冠冕堂皇又政治正确。

但行政授权立法却产生了削弱了民主、危及自由以及使法律缺乏合理性等社会危害。在法治化发展程度不高或比较忽视法律形式正义的国家，行政授权立法在形式正当性方面的缺陷常常突出地表现为：第一，行政立法权的授予形式不规范，即立法机关在向行政机关做出立法授权决定时，不是以专门法案等规范性法律文件的形式做出，而是以内部决议或决定等非规范性方式做出，如此即是以立法机关的内部共识替代了广泛的民意，由此容易削弱行政授权立法的民意基础，使其缺乏民主正当性并背离宪政民主原则。

一些国家还在其立法机关内部设立了专门的审查机构来具体实施上述备、审工作，如英国上下两院共同设立的法定条规联合委员会、澳大利亚的联邦参议院常设的条例条令审查委员会等。如在其宪法中明确规定应由国会立法的范围，原则上不得授权，并要求任何违反法规的处罚都须国会亲自加以规定等。{10}张千帆、赵娟、黄建军：《比较行政法——体系、制度与过程》，法律出版社2008年版，第326-334页。此外，伴随着政党政治的发展，英国议会对于政府的控制力越来越弱，由此使得议会对于政府及其行政授权立法的监督机制也因遭受政党力量的巨大挑战而愈发难以发挥其应有的作用，这是英国的行政授权立法模式最为棘手和亟待解决的问题。行政机关既是规则的制定者，又是规则的执行者，既参与和行政对方的游戏，又制定游戏规则，既是运动员又是裁判员，这对于行政相对方来说是非常不公正的。

虽然近几年财政部和国家税务总局制定的关于税收方面的文件都通过国务院转发，但从性质上来说，这些文件仍然属于部门规章而不是国务院的行政法规。法的程序正当性有其相对独立的评判标准，这些标准包括程序的民主性、程序的控权性、程序的平等性、程序的公开性、程序的科学性与程序的文明性。有学者称，2006年，实际上政府总收入至少高达67000亿元，占当年GDP的32％。

[39]同前注[24]，戴志勇、蔡定剑文。以全国人大对预算草案的审查为例，目前，关于人大审查预算草案的程序规定仅散见于《全国人民代表大会议事规则》（以下简称《议事规则》）和《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》（以下简称《决定》），但这些规定的内容仍然过于简约。[43]不少国家对议会的修正权都有一定限制，如英国议会对政府提交的预算案，只能作减额修正，不得为增额修正。现实中，全国人大开会期间，代表乘坐车辆均由警车开道，人民大会堂周围警戒森严，公众莫说旁听，连接近都很困难，旁听权只能停留于纸上。

《预算法》关于预算审查和批准只有短短5个条文，只涉及各级政府预算草案由何主体审批，向何部门备案等实体问题，而对审查、批准的程序问题毫无涉及。[42]周红云：《公共预算中的公民制度化参与——以浙江温岭为例》，载贾西津主编：《中国公民参与——案例与模式》，社会科学文献出版社2008年版，117～221页。

以确保预算的审批真正成为人大会议的中心议题之一。上述怪象的出现说明我国在经济改革不断推进、公共资金快速积累的同时，相应的政治制度、法律制度却未能随之作出有效的调整。[26]参见《全国人民代表大会议事规则》第31条。可以说，议会对政府预算的修正权是现代议会的核心预算权力，直接影响着议会的预算能力的大小，是现代议会不可或缺的权力。

欲进一步提高人大常委会预审的效果，可以考虑从以下几个方面着手：（1）延长初审时间。到17世纪末期，国家预算基本形成。欲使人大的预算审批大权不旁落，必须从程序上予以保障。即议会可以针对政府预算草案中的某些部分提出修改的建议或直接通过修正案。

此外，为了保证人大代表和社会公众的意见能够在人大常委会的初审中得以体现，应对初步审查中对公众意见的处理予以规定。[36]这也是实践中，我国政府预算基本都能不做重大修改、一次通过的重要原因之一。

代表虽然可以建议，但其修改意见必须被财经委的审查结果报告所采纳，并进而为关于国家预算和预算执行情况的决议草案所反应，才有司能对预算产生影响。[3]参见洪丹：《荒谬无比的岁末突击花钱》，《南方周末》2007年11月29日。

事实上，这项改革在某些地方的人大已经在进行之中，如浙江温岭的参与式预算模式中就包括：5名以上的代表联名可以提出预算修正议案，修正权限包括：削减、否决、增加，但必须同时提出其他支出项目的削减，以保持预算平衡。预算信息的公开应该既包括人大审议之前预算草案信息的公开，也包括人大对审批预算过程的信息公开。如可规定，对某一部门或项目预算，如有超过一定人数的人大代表或民众都提出了相同或类似意见，财经委、预工委应当在其初审报告中对相关意见予以反映，并作出答复。[14]葛传榘、陆谷孙等编：《新英汉词典》，上海译文出版社：1985年版，第8页。当然，科学、民主、统一的预算法制的建立还包括预算的编制、预算的执行监督等一系列环节的法制化，这些制度与人大的预算审批制度环环相扣，同样需要理论界予以更多关注与探讨。[36]刘剑文主编：《民主视野下的财政法治》，北京大学出版社2006年版，第248—249页。

这笔巨额资金花到哪里了，从来没有提交各级人大审议、批准和监督。[43]同前注[24]，戴志勇、蔡定剑文。

[53]参见蔡定剑：《公共预算改革的路径和技术》，《中国改革》2007年第6期。[51]同前注[44]，张献勇书，第179页。

即使预算方案十分合理的部门和项目，其合理的预算经费也会搁浅。[4]参见韩大元、林来梵、郑贤君：《宪法学专题研究》，中国人民大学出版社2004年版，第441页。

这与在美日等预算法制较为健全的国家，国会讨论通过预算案，全程公开，公众可以旁听，媒体可以报道，电视台直播国会讨论的全程公开形成了较为鲜明的对比。并且，应将目前游离于预算之外的收入和开支均纳入预算，以杜绝庞大的预算外资金的滥用。尽管我国《议事规则》规定，大会全体会议设旁听席，旁听办法另行规定，[35]但20年过去了，相关办法至今未能出台。陈仪，单位为苏州大学法学院。

但在选择强化人大预算审议权的现实路径时，现阶段即对现有的人民代表大会制度做激进的改革，从代表构成、会议议期等方面彻底改革现有制度可能尚不具备条件，更具可行性和操作性的当是立足于现有制度，从技术上寻求一定的突破口，进行渐进式的调整。（2）充分发挥人大其他专门委员会和人大常委会工作委员会的作用，如农业与农村（工作）委员会、环境与资源保护／环境与城乡建设委员会、教科文卫委、法制工作委员会等也应可以就各自所涉及领域的预算部分进行初审，再将其意见汇总给财经委和预工委。

[1]2009年北大教授王锡锌在作客中央电视台的《新闻1+1》节目时更披露：我国的公款吃喝、公车使用和公款出国的费用接近9000亿。但即使是财经委和预工委的初审仍然存在审议时间过短、讨论不充分、缺少公众参与等问题，再加上相关委员会的人员组成、议事规则不健全等因素的影响，财经委和预工委对预算草案的审议效果仍不能说非常理想。

【摘要】人大对政府预算草案进行审查和批准是宪政的基本要求，也是预防腐败、增进民众信任、建设社会主义和谐社会的重要保障。要做出科学的判断和决策，仅仅靠人代会开会的几天时间肯定是不够的。

[52]此外，分项审批的表决方式也有利于人大集中精力对某些重点项目，如新增收支项目、涉及巨额财政资金的项目等，进行重点审议，从而更加有的放矢地行使预算的审批监督权力。[28]在极短的会议期间内，在没有多方听取意见、进行辩论的基础上，对于具有高度专业性的预算案进行充分的审议，提出有价值的建议，几乎是不可能完成的任务。在三读过程中，代表各个党派的议员可以对预算案提出基本看法，财政部也可进行答复。事实上，近年来，我国已经开始注重发挥人大财经委和预工委的作用，弥补了人大开会过短，人大开会期间难以进行切实有效的审议的缺陷。

目前，无论是在公共资金的收入还是支出上，强大的行政权仍然处于主导地位，人大对预算的决定、预算的支出、预算的审查等问题长期处于弱监督状态，预算的法制化程度较低。一方面，我国目前的两会1年只开1次会议，每次会议又只有半个月左右，会议期间议题较多，代表能够阅读、审查财政预算草案的时间非常有限，在此情况下，很难对预算草案提出有价值的意见。

正当程序是实现实体正义的必要保证。北京律师杨慧文2009年4月向北京73个政府部门申请公开如何花钱，只得到两份完整答复。

[34]惠铭生：《代表能看懂的预算就是阳光财政了吗》，《中国青年报》2008年3月19日。[24]那么，为何法律的规定与现实的操作会有如此大的反差?之所以出现这种现象的原因何在?（一）人大预算审批的程序规则缺失人大预算审批权的长期虚置首先恐应归因于人大预算审批程序的基本缺位。

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